行業資訊
取消GMP認證後怎麽監管？動态監管上馬！
“我們必須進行自我革命，刀(dāo)刃向内，用(yòng)壯士斷腕的(de)精神堅忍不拔地加以推進。”2017年全國兩會，簡政放權之于轉變政府職能的(de)重要性再一次被重申。
醫藥領域已經在行動。2015年，僅CFDA公布取消、下(xià)放和(hé)調整的(de)行政審批事項便有8大(dà)項、5小項；2016年，備受關注的(de)GAP認證被正式取消，在此之後，有關取消GMP、GSP認證的(de)呼聲便同樣在行業内廣爲流傳。
而在剛剛過去的(de)2017年中，關于GMP認證取消的(de)討(tǎo)論則升級到了(le)一個(gè)前所未有的(de)高(gāo)度。原因無他(tā)，一是已經提出征求意見稿的(de)《藥品管理(lǐ)法》（修正案）中已透露出十分(fēn)明(míng)确的(de)信号，将取消藥品生産質量管理(lǐ)規範GMP認證；二是CFDA也(yě)已經正式發布文件，就取消GMP認證、推廣兩證合一進行了(le)解讀。可(kě)以說，在多(duō)年的(de)討(tǎo)論之後，GMP認證的(de)正式取消基本上已是闆上釘釘的(de)事情。
但即便如此，對(duì)于GMP認證的(de)取消，業界仍有太多(duō)不解。爲什(shén)麽要取消？爲何在此時(shí)取消？取消之後将上馬哪些新舉措？藥企又應如何理(lǐ)解及如何應對(duì)？GMP認證取消正式落地之前，這(zhè)些問題都尚有待厘清。
一個(gè)時(shí)代落幕
“沒有GMP制度的(de)出現，就不會有中國制藥産業的(de)今天。”在接受采訪時(shí)，不止一位業内專家持如此态度。
這(zhè)并非危言聳聽(tīng)。作爲一個(gè)世界各國公認且普遍采用(yòng)的(de)手段，GMP已被認爲是藥品生産和(hé)質量管理(lǐ)的(de)基本準則，是保證藥品質量穩定性、安全性和(hé)有效性的(de)一種管理(lǐ)方法。而GMP在中國發展的(de)三十餘年時(shí)間，也(yě)恰好是中國制藥工業飛(fēi)速發展的(de)三十年，以及藥品監管體制幾度變遷的(de)三十年。在這(zhè)其中，GMP制度爲制藥企業所框定的(de)質量規範所發揮的(de)作用(yòng)不可(kě)忽視。
而對(duì)于中國的(de)制藥企業來(lái)說，在過去的(de)三十年中，誰能拿到GMP認證，誰才具備入場(chǎng)競争的(de)資格，因此GMP制度的(de)施行，尤其是GMP認證制度的(de)出現，毫無疑問是企業最重要的(de)事情之一，是花重金也(yě)要完成的(de)工作任務。
也(yě)正因此，對(duì)于制藥企業來(lái)說，在堅定不移的(de)執行GMP認證已長(cháng)達三十餘年的(de)基礎之上，突然被告“GMP認證即将取消”，心中自然有諸多(duō)疑問：爲什(shén)麽？
簡政放權，是最直接的(de)答(dá)案之一。
2017年9月(yuè)，國務院公布了(le)《關于取消一批行政許可(kě)事項的(de)決定》（國發【2017】46号），決定取消40項國務院部門實施的(de)行政許可(kě)事項以及12項中央指定地方實施的(de)行政許可(kě)事項，作爲對(duì)國家層面簡政放權号召的(de)響應。另有23項依據有關法律設立的(de)行政許可(kě)事項，國務院将依照(zhào)法定程序提請全國人(rén)民代表大(dà)會常務委員(yuán)會修訂相關法律規定，而其中就包括藥品生産質量管理(lǐ)規範（GMP）認證以及藥品經營質量管理(lǐ)規範（GSP）認證的(de)取消。
這(zhè)是當下(xià)業界所熱(rè)議(yì)的(de)GMP認證取消最權威的(de)制度來(lái)源。但實際上，将國務院此舉理(lǐ)解爲“取消GMP認證”似乎并不妥當。根據CFDA的(de)表述，實際上用(yòng)“兩證合一”來(lái)表述會更爲準确，即積極推進藥品生産行政許可(kě)與藥品生産質量管理(lǐ)規範（GMP）認證整合爲一項行政許可(kě)，而非簡單的(de)取消認證。通(tōng)俗來(lái)講，GMP認證的(de)實質工作還(hái)在，隻是與藥品生産行政許可(kě)合二爲一。
但除此之外，更深層次的(de)原因在于，對(duì)于中國當下(xià)的(de)藥品監管來(lái)說，GMP認證的(de)取消或是二證合一，在更大(dà)程度上是一個(gè)具有象征意義的(de)符号，它标著(zhe)之著(zhe)監管職能的(de)轉變，以及監管思路的(de)厘清。
“GMP認證本身是一個(gè)連帶責任的(de)問題。”國家食品藥品監督管理(lǐ)局培訓中心客座專家吳軍向E藥經理(lǐ)人(rén)如此表示。
這(zhè)也(yě)是國家食品藥品監督管理(lǐ)總局藥化(huà)監管司司長(cháng)丁建華此前曾公開表示的(de)爲何總局不再受理(lǐ)藥品GMP認證申請的(de)原因：“藥品GMP認證相當于頒給企業一個(gè)五年有效的(de)合格證，即使企業不按照(zhào)規範生産，也(yě)會認爲有政府認證的(de)擔保而規避自身責任。”因此對(duì)GMP認證的(de)取消，實際上已經釋放出一個(gè)鮮明(míng)的(de)信号，即藥品GMP認證将不再是企業的(de)保護傘。
在一定程度上，這(zhè)可(kě)以看做(zuò)是CFDA監管思路的(de)轉變。在過去GMP認證的(de)語境之下(xià)，重審批、輕監管是一個(gè)明(míng)顯可(kě)見的(de)态勢，由于五年才認證一次，因此通(tōng)過認證後便放松對(duì)GMP的(de)生産要求乃至出現重大(dà)責任安全事故的(de)企業大(dà)有人(rén)在。而咋取消GMP認證之後，監管理(lǐ)念則轉變爲強化(huà)監督、弱化(huà)審批，“實際上是回歸到了(le)科學監管的(de)本質。”吳軍表示。
而另外一個(gè)轉變，則是由此前以檢查企業爲主，越來(lái)越向檢查品種進行轉變。在吳軍看來(lái)，這(zhè)也(yě)是在整個(gè)監管形勢發生巨大(dà)變化(huà)的(de)情勢之下(xià)CFDA不得(de)不做(zuò)出的(de)改變，尤其是藥品上市許可(kě)持有人(rén)制度的(de)出現，使得(de)未來(lái)委托生産、品種轉移、場(chǎng)地變更等成爲常态，而這(zhè)對(duì)于現在的(de)GMP監管現狀來(lái)說無疑是翻天覆地的(de)變化(huà)，将傳統的(de)GMP認證環節取消，用(yòng)以具體品種爲主的(de)監管來(lái)代替，都是在爲适應今後對(duì)各種不同的(de)生産環境的(de)監管而做(zuò)準備。
動态監管上馬
事實上，關于GMP認證取消，一個(gè)更關鍵的(de)問題在于，以現如今中國制藥企業普遍的(de)GMP水(shuǐ)平而言，将五年一度的(de)GMP認證制度取消，如何能夠保證藥企還(hái)能嚴格遵守GMP規範進行生産操作？目前的(de)普遍解讀是，GMP認證取消之後，會上馬更爲嚴格的(de)動态監管措施，但動态監管機制如何建立、飛(fēi)行檢查等會增加到什(shén)麽樣的(de)頻(pín)率？有無新的(de)監管舉措？目前都還(hái)尚無一個(gè)統一說法。
按照(zhào)丁建華的(de)說法，“未來(lái)取消以事前認證認可(kě)形式監管之後，并不意味著(zhe)藥品質量标準會降低，藥企将面臨更加嚴格的(de)各類檢查，特别是事先不告知的(de)飛(fēi)行檢查。”
而最新發布的(de)《藥品檢查辦法》（征求意見稿）則對(duì)此做(zuò)了(le)更具體的(de)描述。如就檢查頻(pín)次而言，目前拟規定對(duì)由食品藥品監督管理(lǐ)部門按照(zhào)風險确定檢查頻(pín)次，對(duì)每家生産企業的(de)常規檢查每三年至少一次；就檢查人(rén)員(yuán)而言，食藥監部門要設立職業化(huà)的(de)檢查員(yuán)隊伍，并配備必要的(de)裝備和(hé)足夠的(de)資源；就檢查方式而言，則包括跟蹤檢查、飛(fēi)行檢查、延伸檢查、專項檢查等不同的(de)檢查方式。
而除此之外，亦有信息表示，在今後的(de)動态檢查過程中，将主要圍繞産檢查，延伸檢查上遊原料輔料，甚至原料的(de)原料，下(xià)遊則檢查産品分(fēn)銷情況，以及不良反應情況等。其次則是圍繞風險檢查，針對(duì)突出問題，如QC數據、重點領域等，而不再是針對(duì)GMP的(de)系統檢查，提高(gāo)效率。
但在吳軍看來(lái)，《藥品檢查辦法》中“按照(zhào)風險”這(zhè)四個(gè)字才是關鍵。“什(shén)麽叫做(zuò)動态檢查？不是檢查頻(pín)率越高(gāo)、力度越大(dà)就叫動态檢查，動态檢查是随著(zhe)藥品企業品種的(de)監管時(shí)機、品種質量風險的(de)高(gāo)低、企業GMP實施的(de)有效性等來(lái)決定檢查的(de)頻(pín)率、強度，做(zuò)到科學監管，而不是一刀(dāo)切。”吳軍表示，每個(gè)品種的(de)安全性、有效性、臨床急需性、整體生産水(shuǐ)平等都有較大(dà)區(qū)别，國家局目前已經意識到了(le)這(zhè)一點。
2017年年中，有消息稱，CFDA副局長(cháng)吳浈在全國食品藥品監督管理(lǐ)工作座談會上，也(yě)提及對(duì)于GMP、GCP、GLP、GSP等認證的(de)取消事宜，并提出了(le)未來(lái)具體的(de)監管做(zuò)法，如在監管方式上，要充分(fēn)利用(yòng)抽檢、監測、價格、投訴等信息排查問題線索，在監管制度上則是進一步強化(huà)稽查和(hé)檢查的(de)銜接聯動，在監管隊伍建設上，總局則正在考量建立職業化(huà)的(de)檢查員(yuán)隊伍，這(zhè)也(yě)與此次《藥品檢查辦法》中所透露出的(de)意向一緻。
事實上，GMP檢查員(yuán)隊伍現狀目前并不樂(yuè)觀。據2016年統計數據顯示，此前國家食品藥品監督管理(lǐ)總局各類檢查員(yuán)僅在800名左右，其中GMP檢查員(yuán)有600人(rén)，但基本都是來(lái)自監管部門和(hé)直屬單位，并且自身有本職工作，不能專職從事認證檢查。也(yě)正因此，由于都是兼職檢查員(yuán)，且多(duō)數來(lái)源于藥監體系，因此生産一線工作經驗不足，因此在實際檢查中往往捉襟見肘。隻有個(gè)别地區(qū)做(zuò)出了(le)較好的(de)嘗試，如北(běi)京市藥品認證管理(lǐ)中心此前便确定了(le)12名專職檢查員(yuán)，平均每人(rén)每年從事現場(chǎng)檢查（包括認證、跟蹤、飛(fēi)行、專項、注冊）100天以上，如今人(rén)數更多(duō)，廣東也(yě)采取檢查員(yuán)專職化(huà)逐步推進模式，穩步實現專職化(huà)檢查員(yuán)隊伍建設。
至于究竟會對(duì)企業帶來(lái)哪些實質性影(yǐng)響，在吳軍看來(lái)，現在行業實際上是在過度解讀GMP認證制度取消這(zhè)件事，從本質來(lái)看，并不會帶來(lái)太大(dà)影(yǐng)響。“GMP認證雖然取消了(le)，但藥監局還(hái)是這(zhè)個(gè)藥監局，監管主體沒變；實施的(de)規範标準沒有變；檢查員(yuán)也(yě)沒有變。”
飛(fēi)行檢查暴增
盡管從本質來(lái)看，GMP認證取消并不等于GMP取消，未來(lái)企業需要遵循的(de)一系列GMP規範仍要遵守，但對(duì)于制藥企業來(lái)說，GMP認證取消趨勢之下(xià)，一個(gè)重大(dà)的(de)改變已經出現，即飛(fēi)行檢查的(de)頻(pín)次明(míng)顯增多(duō)，已顯示出常态化(huà)趨勢。
據相關數字統計，僅在2017年，國家局、省局便共進行了(le)258次飛(fēi)檢，其中由國家局進行的(de)便有30次。GMP證書(shū)被收回則達到了(le)128張，2016年全年CFDA則收回了(le)171張GMP證書(shū)。
對(duì)于制藥企業而言，被收回GMP證書(shū)無疑是一件打擊極大(dà)的(de)事情。在當前GMP認證尚未取消的(de)情況下(xià)，《藥品GMP證書(shū)》、《藥品生産許可(kě)證》是藥品生産企業的(de)兩個(gè)基本證書(shū)，缺一不可(kě)，GMP證書(shū)被收回，企業隻能停産整頓，即便是整改通(tōng)過之後能重新拿回證書(shū)，但因此浪費的(de)時(shí)間以及可(kě)能造成的(de)市場(chǎng)份額丢失對(duì)于企業來(lái)說無疑是巨大(dà)的(de)損失。
但從各次飛(fēi)檢中，也(yě)能明(míng)顯得(de)看到中國目前仍有相當比例的(de)制藥企業确實達不到GMP的(de)要求，或是在取得(de)GMP證書(shū)之後未認真執行GMP生産規範。如國家局在2017年對(duì)湖北(běi)某藥業公司的(de)飛(fēi)行檢查中便發現了(le)諸多(duō)問題，其爲了(le)應對(duì)檢查甚至做(zuò)了(le)三套賬，其中一套爲真實賬，一套爲抽檢不合格預減輕處罰而設立（低收率），一套爲市場(chǎng)反饋價格偏低而設立（高(gāo)收率）。而在幾本賬本之中，關于同一批号的(de)産品投料量也(yě)不一緻，如龜甲膠，龜甲投料一本記錄爲1500kg，另一本爲1000kg。如此生産出來(lái)的(de)産品質量可(kě)想而知。
而從整體飛(fēi)檢的(de)情況來(lái)看，各企業同樣是問題頻(pín)發，如在未通(tōng)過GMP認證的(de)車間進行生産、缺失批生産記錄和(hé)批檢驗記錄、套用(yòng)其他(tā)批号進行銷售、對(duì)退貨産品進行回收重新包裝更改批号後二次銷售、編造、篡改批生産記錄、修改電腦(nǎo)時(shí)間補做(zuò)實驗，等等做(zuò)法不一而足。因此不管GMP認證取消與否，對(duì)于相關企業的(de)檢查力度趨嚴是一個(gè)必然的(de)趨勢。